Nueva constitución de Chile/Comisión 3/Sesión 19

Toda esta información otorgada por la comisión constituyente .

Introducción

A continuación se muestra la sesión 19^a de la Comisión 3, constitutiva, celebrada el jueves 09 de diciembre de 2021, de 09:40 a 12:50 Horas. Constituyéndose la Comisión y elegir sus coordinadores.

Asistencia

• Tiare Aguilera Hey
• Julio Álvarez Pinto (vía telemática)
• Amaya Álvez Marín
• Adriana Ampuero Barrientos
• Cristóbal Andrade León
• Jorge Arancibia Reyes
• Wilfredo Bacian Delgado (vía telemática)
• Eduardo Castillo Vigouroux
• Eric Chinga Ferreira (telemática)
• Elisa Giustinianovich Campos
• Claudio Gómez Castro
• Yarela Gómez Sánchez
• Alvaro Jofré Cáceres (vía telemática)
• Harry Jürgensen Caesar (vía telemática)
• Bastián Labbé Salazar
• Helmuth Martínez Llancapan (vía telemática)
• Jeniffer Mella Escobar (vía telemática)
• Felipe Mena Villar
• Adolfo Millabur Ñancuil
• Geoconda Navarrete Arratia (vía telemática)
• Tammy Pustilnick Arditi (vía telemática)
• María Ramona Reyes Painequeo (vía telemática)
• Pollyana Rivera Bigas (vía telemática)
• César Uribe Araya
• Hernán Velásquez Núñez

Orden del día

Recibir a los expertos

Marek Hoehn y Víctor Soto

Departamento de Estudios de la Biblioteca del Congreso Nacional, con el propósito que expongan sobre Forma de Estado.

El objetivo de la presentación fue introducir categorías de análisis de Forma de Estado desde un punto de vista politológico y jurídico bajo el título “Las formas de Estado y la evolución institucional de Chile”. En primer lugar, se realizó una diferenciación conceptual entre Estado Federal, Estado Unitario y Estado regional, su respectiva naturaleza jurídica, fundamento ideológico, características, tipos y grados. Posteriormente, se efectuó un análisis politológico a través de los conceptos soberanía; Estado Unitario, Estado Federal, Staatenverbund, Confederación; Federalismo asimétrico; y Devolución. Para ello, se expusieron los casos de Canadá, EE.UU., México, Venezuela. Brasil, Argentina (diversidad territorial); Alemania (tradición/ cultura política); Argentina (caudillismos y opción unitaria vs. federal); Federación Rusa (asimetría); México (distrito federal); Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (devolución); España (autonomías) y Unión Europea (Staatenverbund). Por último, se expuso la evolución histórica de la descentralización política-territorial de Chile, señalando los principales hitos desde las Leyes federales de 1826 a la Elección directa del Gobernador Regional de 2017, para concluir identificando las tensiones entre la Función de gobierno y función administrativa, así también, la cuestión presupuestaria del sistema actual.

Se abrió ronda de preguntas a los expositores y reflexiones de los convencionales constituyentes en torno a los beneficios, desafíos y complejidades de los distintos modelos de Forma de Estado.

El convencional Sr. Jurgensen, en primer lugar interrogó sobre métodos para poder avanzar en la descentralización conforme a la realidad chilena y frente a la evolución que ha tenido Chile a partir del año 1990 a partir de la creación de gobiernos regionales. Aprovechó de transparentar que su postura se inclina por un Estado unitario con una descentralización pronunciada. Además, solicitó aclarar la afirmación escuchada en la exposición respecto a que el Estado regional es el camino al Federalismo.

El convencional Sr. Castillo afirmó que el modelo actual descentraliza sólo la administración y no el Gobierno, sin embargo, la realidad nacional exige que las municipalidades y gobiernos regionales tengan facultades políticas, por ejemplo, a través de la aplicación de políticas públicas en servicios locales, en ese sentido, solicitó su opinión respecto a la descentralización política y territorial.

La convencional Sra. Rivera, señaló que conforme a su apreciación de la presentación, ésta concluyó que el Estado regionalista apuntaría a un Estado Federal; bajo su parecer, Chile no cuenta con los recursos económicos para hacer un tipo de modificación de ese tipo. Además solicitó aclarar el concepto de devolución de territorios en el marco de la experiencia de los Estados Federales.

El convencional Sr. Jofré, solicitó ahondar en el concepto de “las naciones”, así también, profundizar las diferencias entre Asambleas Regionales Legislativas y el Congreso Nacional. Solicitó información respecto a los tributos regionales. Por último, opiniones respecto a la figura del delegado presidencial.

La convencional Sra. Álvez, expuso tres conclusiones: i) el uso de la nomenclatura del derecho comparado es diverso y contextual, por tanto, sirve de ejemplo y tiene fuerza argumental, conforme a su parecer, primero se debe configurar la forma de Estado antes de conceptualizar el modelo, a fin de evitar la rigidez teórica. ii) en la historia constitucional chilena hay una demanda territorial que no ha sido abordada adecuadamente, pues las respuestas constitucionales han sido débiles, a modo ejemplar, señaló la imposición del Estado unitario a través de la Constitución de 1833 bajo una ficción del Estado Nacional cuyo objetivo fue el control territorial, lo que evidentemente invita a repensar ese modelo de cara a la realidad actual. Por último, interrogó a los expositores respecto a la existencia de informes de Derecho comparado sobre descentralización fiscal y solución de crisis ambientales territoriales. Por último, interpeló a la convencional Sra. Rivera a fin de aclarar que los expositores no hablaron de cesión de territorios.

El convencional Sr. Velásquez relató un ejercicio práctico de traspaso de recursos a regiones en el marco de un Estado Unitario. Solicitó a los exponentes aconsejar respecto a un modelo de Estado que permita satisfacer las necesidades y realidades actuales.

El convencional Sr. Uribe, solicitó aclarar el momento histórico y razones por la cual la regionalización a pesar de estar pensada como un sistema de planificación y pasó a tener carácter subsidiario.

La convencional Sra. Navarrete, solicitó aclarar sobre quién recae la soberanía en un Estado Federal. Además, reflexionó sobre las formas de dotar de autonomía a los territorios y la eventual duplicidad de órganos, lo que, a su parecer, aumentaría el gasto público.

El convencional Sr. Mena, reflexionó sobre la disparidad en el diagnóstico y los motivos por los cuales se debe descentralizar. Además, solicitó indagar en la experiencia comparada, particularmente respecto a los casos exitosos y la implementación de los cambios en la Forma de Estado. Así también, ejemplos respecto a las labores legislativas territoriales.

El expositor, Sr. Victor Soto, respondiendo al convencional Sr. Jurgensen, respecto a la afirmación de que un Estado regional es una especie de Estado Federal, se remitió a lo señalado por la convencional Sra. Álvez, aclarando que dicha aseveración se realizó en el contexto de una caracterización en torno a la evolución político institucional que ha tenido el Estado Español; pues desde el punto de formalista, el Estado regional es un Estado unitario descentralizado, pero en la práctica ha funcionado como una especie de Estado Federal.

En lo que dice relación a la pregunta planteada por el convencional Sr. Castillo, aseguró que tradicionalmente se ha diferenciado las funciones de gobierno y administración, sin embargo, tras las reformas, los gobiernos regionales están ejerciendo funciones políticas, por lo que el paso siguiente sería avanzar a la descentralización política real y crear los instrumentos necesarios que permitan llevar a cabo dicha descentralización. En lo referido a la existencia de servicios nacionales y regionales, afirmó que en un Estado regionalizado deben existir servicios que funcionen de manera autónoma en cada región, pero ello requiere una decisión política previa respecto al establecimiento de más poder político

El expositor resolviendo la inquietud de la convencional Sra. Rivera, aclaró que la presentación no abogó por un modelo de Estado en particular; y respecto al acto de reparación dice relación con el reconocimiento político y no la devolución de territorios. También aclaró el concepto de “naciones”, encomendado por el convencional Sr. Jofré, el cual está relacionado con la plurinacionalidad y ha nacido en torno al multiculturalismo que reivindican autonomías políticas.

En lo referido al equilibrio entre las Asambleas legislativas y el Congreso, también requerido por el convencional Sr. Jofré, expresó que los países Federados establecen el equilibrio de competencias en su propia Constitución, siendo un desafío para el órgano constituyente crear una ingeniería constitucional clara de las unidades y subunidades del Estado.

Respecto a experiencia comparada en torno a los tributos regionales y descentralización fiscal y soluciones a problemas medioambientales, solicitado por los convencionales Sr. Jofré y Sra. Álvez, respectivamente, el expositor, Sr. Soto, comprometió la realización de una investigación al respecto. Sin embargo, afirmó, que el proceso de fortalecimiento político suele ir de la mano con un fortalecimiento presupuestario.

Contestando al convencional Sr. Velásquez, el ponente afirmó que el rol de investigador tiene que ver con el principio de neutralidad política, en ese sentido, su exposición ha dado luces de cómo se han llevado a cabo los cambios jurídicos de los modelos de Estado y no puede tomar postura al respecto.

Resolviendo la interrogante del convencional Sr. Uribe sobre el contraste entre un sistema de planificación y la subsidiariedad, aclaró que ésta es una tesis del historiador Andrés Estefane, entendida como una una de las paradojas del proceso regionalizador de 1974, en dictadura, pues el modelo proviene de la idea de la región como unidad económica y administrativa, y se encuentra asociado a un modelo desarrollista y Estado planificador, siendo, por tanto, una paradoja su implementación en un Estado subsidiario.

En lo relativo a la pregunta de la convencional Sra. Navarrete, afirmó que en la práctica los Estados no conservan su soberanía en un Estado Federal cuando ya existe un equilibrio entre las unidades y subunidades territoriales. Respecto al aumento de gasto público, afirmó que la configuración de estructuras democráticas siempre tendrá asociado un gasto público, la pregunta es si es un gasto innecesario o pude ser considerada como una inversión para el país.

Por último, respecto a la solicitud realizada por el convencional Sr, Mena sobre los procesos exitosos y su implementación, afirmó que tanto para procesos paulatinos como drásticos debe existir una voluntad política previa, por tanto, no lo plantearía como una cuestión dicotómica.

Por su parte, el expositor Sr. Marek Hoehn, solicitó no interpretar su intervención bajo la afirmación de que la descentralización de un Estado Unitario mediante un Estado regional conduce al Federalismo; a pesar de que, el resultado de la una descentralización fuerte puede ser, en los hechos, comparable con las distribuciones de poderes en el marco de un Estado Federal, pero, aseguró que transitar entre ambos modelos (Unitario/Federal) no es frecuente, salvo Yugoslavia; en cambio, sí es factible transitar de un Estado Unitario a una fuerte descentralización. A la luz de la reflexión de la convencional Sra. Navarrete, aseguró que la pregunta no debería centrarse en el gasto público sino en qué Estado queremos tener, por lo que el costo debería ser una cuestión secundaria, e incluso, terciaria. Respecto a las inquietudes planteadas por la convencional Sra. Rivera, en torno al concepto “devolución” (devolution), aclaró que no se refiere a la devolución de territorios sino que éste se utiliza por los ingleses para describir el proceso de descentralización del poder político que incluye la formación de Parlamentos regionales en Escocia, Gales e Irlanda del Norte; por tanto, devolución de soberanía es el derecho al autogobierno y disponer, aún parcial, de un poder político y no meramente administrativo, es decir, una delegación de autonomía. Insistió en que no están haciendo propuestas sino sólo expresando las categorías de análisis existentes. Por último, respondiendo al convencional Sr. Mena, en lo relativo a la función legislativa en los territorios, afirmó que existen varios modelos para diseñarlo, por un lado, citó a México, donde existen parlamentos en los Estados federados, así también, Argentina tiene parlamentos en sus provincias, éstos legislan sobre asuntos que son competencias de los Estados federados y participan en las instancias de toma de decisión a nivel Federal. Por otro lado, citó el ejemplo de Alemania y la Unión Europea, donde los gobiernos de los Estados Federados, es decir, el poder ejecutivo emite un voto en el marco del proceso legislativo.

Al terminar la intervención de los expositores y ronda de preguntas, la convencional Sra. Álvez propuso solicitar por Oficio a la Biblioteca del Congreso Nacional informes de Derecho comparado sobre: a) descentralización fiscal; b) territorios especiales, específicamente en torno a las temáticas de la crisis climática; c) Función legislativa regional; y d) Autonomías territoriales indígenas. El convencional Sr. Gómez, solicitó agregar a la solicitud la siguiente temática: establecimiento constitucional de las divisiones territoriales. Así también, el convencional Sr. Mena, sobre competencias territoriales y mecanismos de resolución de conflictos; y la convencional Sra. Giustinianovich, sobre transición a autonomías territoriales. Solicitud aprobada por unanimidad. ACUERDO.

Despliegue territorial en la región de Aysén

La convencional Sra. Gómez, propuso tomar una decisión colectiva respecto a las audiencias, se debería establecer un plazo excepcional para recibir audiencias de los territorios a visitar. Además, perfilar los tipos de encuentros no constitutivos de sesiones.

El coordinador Sr. Millabur, explicó que el sorteo de las audiencias se realizó para las sesiones sucesivas, por lo que la próxima sesión en Aysén se recibirán las tres solicitudes de audiencias recibidas.

La convencional Sra. Navarrete expuso sobre el itinerario de la visita territorial a la región de Aysén.

El convencional Sr. Millabur dió a conocer el tope de agenda para el día lunes, pues los convencionales de pueblos originarios sesionan el mismo día.

La convencional Sra. Álvez, aclaró que se puede sesionar en la medida que exista el quórum necesario. La convencional Sra. Mella apoyó la moción de sesionar conforme al quórum.

El secretario Sr. Cámara hizo presente que otras actividades que no estuvieran reguladas por reglamento no requieren de quórum para sesionar, en ese sentido, propuso trasladar las sesiones a horarios donde no existiera tope de agenda.

El convencional Sr. Chinga, aclaró que las actividades oficiales deberían ser transmitidas, lo que no excluye las reuniones informales de los convencionales con los habitantes de los distintos territorios. En ese sentido, la convencional Sra. Álvez puntualizó que ante la existencia de condiciones técnicas todos los encuentros podrían ser transmitidos.

El coordinador Sr. Millabur, invitó a las y los convencionales a definir la planificación del día lunes.

La convencional Sra. Aguilera solicitó respetar las sesiones oficiales previamente planificadas, por tanto, optó por el carácter no oficial el día lunes del encuentro.

El convencional Sr. Arancibia señaló como prioridad la reunión con los habitantes del territorio. También, el convencional Sr. Gómez propuso denominar todas las actividades que tengan invitaciones constituyan actividad oficial, lo que se debe distinguir entre sesiones y otras actividades. En idéntico sentido, el convencional Sr. Jurgensen, concordó con las dos últimas opiniones, abogando por la importancia de escuchar a los habitantes en reuniones oficiales.

La coordinadora Sra. Mella aclaró que las sesiones ordinarias son los días martes y jueves, lo que no obsta la existencia de sesiones extraordinarias. Por tanto, todas las actividades son oficiales de la Convención. Siguiendo ese planteamiento el coordinador Sr. Millabur replanteó la pregunta e invitó a definir si la actividad del día lunes constituiría una sesión extraordinaria o sesión ordinaria. Respondiendo a dicha inquietud, la convencional Sra. Aguilera, puntualizó que las sesiones extraordinarias deben ser previamente aprobadas por la Mesa Directiva, asunto que fue respaldado por el secretario Sr. Cámara, quien aclaró que toda sesión que se realice de forma paralela a las sesiones programadas en el Cronograma constituye una sesión extraordinaria, por lo que, efectivamente, requiere aprobación de la Mesa Directiva.

Habiendo escuchado a los convencionales, el coordinador Sr. Millabur concluyó que la actividad del día lunes será una actividad oficial, pero no constituirá sesión propiamente tal. ACORDADO

Posteriormente, surgieron cuestionamientos de índole operativo. Por una parte la convencional Sra. Álvez planteó inquietudes respecto a la coordinación de vuelos, a lo que el coordinador Sr. Millabur explicó el procedimiento. A su vez, el convencional Sr. Andrade interrogó respecto a disponibilidad de alojamiento; el coordinador Sr. Millabur aclaró que los costos asociados al alojamiento y alimentación son por parte de cada convencional con sus asignaciones, lo que no impide otorgar un listado de alojamientos para tomar la decisión; tras esa respuesta, la convencional Sra. Navarrete ofreció encargarse de esa labor. Por otra parte, la Sra. Aguilera solicitó recibir con antelación las presentaciones de los expositores a recibir en audiencia pública. El Secretario, Sr. Cámara, accedió a la solicitud.

Informe enlaces transversales

La convencional Sra. Ampuero expuso sobre el trabajo de los enlaces transversales, específicamente, el informe de mecanismo de transversalización que identifica las duplicaciones, divergencias o ausencias de los enfoques de derechos humanos, género, inclusión, plurinacionalidad, socioecológico y descentralización.

Sintetizó los puntos más relevantes del informe; en primer lugar, indicó que al día 7 de diciembre de 2021, se han recibido 63 audiencias públicas, entre las cuales se observan materias que eventualmente pueden tener incidencia en otras comisiones; en el mismo sentido, realizó “observaciones de alerta” y sugerencias respecto al trabajo de cada una comisiones temáticas de la Convención:

1. Comisión 1: Respecto al tema Forma de gobierno local y regional debe aclararse que comisión abordará dicha materia; también, respecto de los eventuales Congresos territoriales deben coordinar si estos serán parte de los gobiernos regionales materia propia de la comisión de Forma de Estado; por último, se sugiere coordinar las propuestas de paridad y escaños reservados en los distintos niveles de gobierno.
2. Comisión 2: Se debe poner atención a cualquier iniciativa en materia de bases de la institucionalidad que eventualmente mencione que forma de estado será Chile, pues, a su parecer, la definición que debe salir de la comisión 3 respecto de un posible estado unitario o regional e incluso sobre las autonomías indígenas; así también, debe existir coordinación entre comisión 2 y 3 respecto de los principios de descentralización, equidad y justicia territorial, subsidiariedad territorial, etc.
3. Comisión 5: Debe existir coordinación entre la comisión 3 y 5 respecto de los sistemas de administración del agua, si serán regionales o macro zonales, y ante la eventual creación de los consejos de cuencas hidrográficas, a que forma de estado responderá. También resulta relevante una coordinación respecto de las facultades de los gobierno locales particularmente sobre una eventual fiscalización municipal del uso y distribución del agua.
4. Comisión 6: Debe existir coordinación respecto de los eventuales sistemas de justicia territorial. Debe existir coordinación ante eventuales contralorías regionales y qué rol jugarán en la fiscalización de gobiernos regionales y locales. Alerta en función de la materia “órganos autónomos” que es mencionada como parte de la comisión 6 en el reglamento, se sugiere identificar cuáles órganos autónomos serán parte de las facultades de comisión 6 y cuales quedarán entregados a forma de estado Ej: Autonomías regionales y locales. Se sugiere coordinación respecto de las facultades de los gobiernos locales propias de la comisión 3 y el eventual traspaso de los juzgados de Policía local desde los municipios al sistema de justicia nacional según indica la comisión 6.

Acuerdos

1. Se acordó solicitar por Oficio a la Biblioteca del Congreso Nacional informes de Derecho comparado sobre:

• Descentralización fiscal.
• Territorios especiales, específicamente en torno a las temáticas de la crisis climática.
• Función legislativa regional.
• Autonomías territoriales indígenas; Establecimiento constitucional de las divisiones territoriales.
• Competencias territoriales y mecanismos de resolución de conflictos.
• Transición a autonomías territoriales.

2. Se acordó que la actividad a desarrollar el día lunes 20 de diciembre en la región de Aysén, conforme al despliegue territorial de la Comisión, constituye una actividad oficial pero no tendrá la naturaleza de una sesión propiamente tal.

Por haberse cumplido el objeto de la sesión, ésta se levantó a las 12:49 horas.